新限塑令：越限越多的塑料污染“死結(jié)”
“限塑令”成為現(xiàn)實(shí)的“賣塑令”，商場通過銷售獲得了可觀收益，成為最大獲益方。治理成本轉(zhuǎn)嫁給環(huán)境，卻沒有促進(jìn)塑料袋綠色生產(chǎn)、銷售和回收體系的建立。
2019年，平均每小時(shí)就有708萬件快遞發(fā)往全國。國家郵政局3月27日發(fā)布的《2019年中國快遞發(fā)展指數(shù)報(bào)告》顯示，全國快遞業(yè)務(wù)量累計(jì)完成635.2億件，日均快件處理量超1.7億件。
這些快遞使用了大量膠帶、包裝袋等塑料包裝制品。根據(jù)綠色和平等三家環(huán)保組織去年發(fā)布的報(bào)告，快遞行業(yè)在2018年消耗膠帶總長度超過398億米。這些塑料膠帶可以纏繞地球近1000圈，2015年這個(gè)數(shù)字還是425圈。
隨著居民消費(fèi)場景的日益豐富，塑料垃圾的戰(zhàn)場已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)移到互聯(lián)網(wǎng)，電商、快遞和外賣行業(yè)成為了主戰(zhàn)場。為解決這些難題，2020年1月19日，國家發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》，該項(xiàng)新政也被稱為“新限塑令”，以區(qū)別于2008年推出的“限塑令”。
據(jù)央視財(cái)經(jīng)報(bào)道，舊版限塑令執(zhí)行的八年中，全國主要商品零售場所使用的塑料購物袋，共節(jié)約了700億個(gè)左右，平均計(jì)算下來每年節(jié)約87.5億個(gè)。但是，僅2015年，全國快遞行業(yè)消耗塑料袋約147億個(gè)，國內(nèi)三大外賣平臺一年至少消耗73億個(gè)塑料包裝，增量遠(yuǎn)超減量。
塑料越限越多，成為一個(gè)難解的“死結(jié)”。
屢敗屢戰(zhàn)
改革開放至今，限塑令前后大致歷經(jīng)了三個(gè)階段，政策執(zhí)行過程中始終伴隨著爭議。
1986年，鐵路上首次使用塑料快餐盒，因?yàn)楸憷院蛢r(jià)格低廉等特點(diǎn)而受到青睞。但大量的白色餐盒被丟棄于鐵路沿線，帶來了嚴(yán)重的“白色污染”。2001年，原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布緊急通知，要求立即停止生產(chǎn)一次性發(fā)泡塑料餐具，這是限塑令的最早版本。
不過，如何對待一次性發(fā)泡塑料餐具，政策后來出現(xiàn)過搖擺。2013年，國家發(fā)改委發(fā)布《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，將其從淘汰類目錄中刪除，一次性發(fā)泡餐具重新合法化。不過，今年的新限塑令又再次將其拉入黑名單。
禁止、松綁政策交替，容易導(dǎo)致限塑效果反彈。中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員鄧義祥此前撰文稱：“由于塑料垃圾管理的問題十分復(fù)雜，有關(guān)塑料管理的相關(guān)法規(guī)需要反復(fù)論證，出臺需要十分慎重，盡可能避免前后不一致的問題。”
聲勢浩大的全民限塑運(yùn)動(dòng)，出現(xiàn)在2007年后。2007年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》，次年5月商務(wù)部、國家發(fā)改委及工商總局公布《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》，這兩項(xiàng)專項(xiàng)文件被人們稱為“限塑令”。限塑令中，最為重要的政策有兩條：一是在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋，即日常所說的超薄塑料購物袋；二是實(shí)行塑料購物袋有償使用制度。
但限塑令執(zhí)行十余年，效果如何，一直是爭議的焦點(diǎn)。“舊版新塑令有點(diǎn)按下葫蘆起了瓢的感覺”，零廢棄聯(lián)盟政策主任謝新源告訴《中國新聞周刊》，限塑令只局限在能提能拎的塑料袋，而超市的塑料托盤、塑料膜、平口袋仍然可以隨便使用。特別是在很多超市，盛裝散稱商品的連卷平口塑料袋泛濫成災(zāi)，被毫無節(jié)制地使用，甚至被很多人成卷地帶回家。有學(xué)者稱，這引發(fā)了“一定的道德危機(jī)，部分消費(fèi)者在購物時(shí)趁機(jī)大量撕取免費(fèi)供應(yīng)的塑料包裝袋，以此來代替有償使用的塑料購物袋。”
零廢棄聯(lián)盟由全國多家公益組織和公眾代表共同發(fā)起，致力于推動(dòng)解決垃圾處理問題。團(tuán)隊(duì)在工作中發(fā)現(xiàn)，政策推行后，大型超市和連鎖店執(zhí)行效果較好，但集貿(mào)市場仍是一次性塑料袋使用的重災(zāi)區(qū)。過去12年，各地執(zhí)法部門每隔一段時(shí)間就針對集貿(mào)市場開展治理行動(dòng)，但市場上的不合格塑料袋總是“春風(fēng)吹又生”。
“2016年，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)很少有集貿(mào)市場使用達(dá)標(biāo)塑料袋，當(dāng)時(shí)還提出哪個(gè)環(huán)保組織能把一個(gè)集貿(mào)市場從不達(dá)標(biāo)轉(zhuǎn)成達(dá)標(biāo)，將給予1萬元獎(jiǎng)勵(lì)。”限塑聯(lián)合調(diào)查組發(fā)起人姚佳告訴《中國新聞周刊》，但沒有人敢接下這個(gè)任務(wù)，都認(rèn)為不可能完成。
經(jīng)過四年努力，姚佳和志愿者們調(diào)查了全國700多個(gè)集貿(mào)市場，推動(dòng)100多個(gè)市場使用達(dá)標(biāo)塑料袋，同時(shí)塑料袋減量相當(dāng)可觀，估算能節(jié)省6000萬個(gè)塑料袋。不過，姚佳團(tuán)隊(duì)調(diào)查覆蓋的范圍，相比整個(gè)中國的集貿(mào)市場數(shù)量而言，只是滄海一粟。以上海市為例，全市就有菜市場989家，微型菜場上千家。
“中國有這么多的商店、農(nóng)貿(mào)市場、餐飲店、流動(dòng)攤販等，環(huán)境監(jiān)管部門要想對塑料袋使用實(shí)施有效監(jiān)管基本上是無法實(shí)現(xiàn)的。更何況，一些經(jīng)營者為了招攬顧客，屢屢玩貓捉老鼠的把戲，明著使用收費(fèi)塑料袋應(yīng)付檢查，暗地里卻免費(fèi)提供不合格塑料袋。”上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)貿(mào)易談判學(xué)院講師楊立民撰文稱，集貿(mào)市場等場所存在執(zhí)法監(jiān)管不能的問題。
“政府部門的責(zé)任規(guī)定不清，例如環(huán)保部門、市場監(jiān)督管理部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、住建部門等在塑料垃圾管理的職責(zé)沒有清楚的劃分，導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)。”鄧義祥認(rèn)為，過去相關(guān)規(guī)定過于抽象，多為原則性的規(guī)定，對違反規(guī)定的行為懲罰措施較少，不易在實(shí)際中執(zhí)行。
禁止超薄塑料購物袋的政策目標(biāo)沒有完全實(shí)現(xiàn)，有償使用塑料袋也出現(xiàn)了走樣。在不少媒體的報(bào)道中，在初期，超市商場等塑料袋使用量確實(shí)出現(xiàn)銳減，但過了一段時(shí)間，當(dāng)消費(fèi)者對兩三毛錢的“收費(fèi)杠桿”漸漸麻木之后，塑料袋的使用量又開始大量反彈。“限塑令”成為現(xiàn)實(shí)的“賣塑令”，商場通過銷售獲得了可觀收益，成為最大獲益方。治理成本轉(zhuǎn)嫁給環(huán)境，卻沒有促進(jìn)塑料袋綠色生產(chǎn)、銷售和回收體系的建立。
政策失效早就引起了決策者的關(guān)注。2018年初，限塑令推行十周年之際，國家發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站上開展了“我為塑料垃圾污染防治建言獻(xiàn)策”的活動(dòng)，征集關(guān)于禁限管控的意見和建議。
從意見征求到新限塑令的出臺，經(jīng)歷了兩年時(shí)間。“政策制定者起碼學(xué)了兩年塑料知識”，一位不愿具名的塑料行業(yè)協(xié)會(huì)人士告訴《中國新聞周刊》，新政在2018年和2019年本來有望出臺，但又多次推遲，“很多人都在催政策出臺，但為謹(jǐn)慎起見，難以像舊版限塑令一樣，迅速推出。”
新政基本涵蓋了過去幾年廣受關(guān)注的品類：不可降解塑料袋、農(nóng)用地膜、一次性發(fā)泡塑料餐具、一次性塑料棉簽、含塑料微珠的日化產(chǎn)品。具體應(yīng)用場景上，商超、集貿(mào)市場、快遞、外賣等領(lǐng)域?yàn)樗芰衔廴局卫砉ぷ鞯闹攸c(diǎn)。
清華大學(xué)環(huán)境工程系教授蔣建國告訴《中國新聞周刊》，與以往不同，新政明確設(shè)置了完成任務(wù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。針對不同產(chǎn)品和區(qū)域，政府分別制定了2020年、2022年和2025年三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)。
這次新政規(guī)格也明顯提升。去年9月，中央全面深化改革委員會(huì)第十次會(huì)議審議通過了包括《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》等十項(xiàng)意見。國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)人也曾表示：“中央全面深化改革委員會(huì)將制定‘白色污染’綜合治理方案列為重點(diǎn)改革任務(wù)。”
新場景成新戰(zhàn)場
限塑新政，對于快遞和外賣行業(yè)給予了重點(diǎn)關(guān)注。
綠色和平、擺脫塑縛、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等三家環(huán)保組織聯(lián)合發(fā)布的《中國快遞包裝廢棄物生產(chǎn)特征與管理現(xiàn)狀研究報(bào)告》顯示，中國電商“雙十一”購物節(jié)2009年啟動(dòng)，歷經(jīng)七年時(shí)間，交易額于2015年首次突破千億元規(guī)模，2019年突破4000億元。在快遞包裝材料中，塑料類包裝材料使用85.18萬噸，占快遞包裝材料總重量近百分之十，但塑料用品回收難度遠(yuǎn)超紙質(zhì)類。
針對快遞塑料包裝存在的問題，新政提出從部分省市試點(diǎn)逐步擴(kuò)展到全國：“到2022年底，北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等省市的郵政快遞網(wǎng)點(diǎn)，先行禁止使用不可降解的塑料包裝袋、一次性塑料編織袋等，降低不可降解的塑料膠帶使用量。到2025年底，全國范圍郵政快遞網(wǎng)點(diǎn)禁止使用不可降解的塑料包裝袋、塑料膠帶、一次性塑料編織袋等。”
相比快遞，外賣領(lǐng)域的監(jiān)管難度更大。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺Trustdata發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，預(yù)計(jì)2019年中國外賣行業(yè)交易額將達(dá)到6035億元，同比增長三成，繼續(xù)保持快速增長態(tài)勢，同時(shí)帶來的是海量塑料垃圾。
綠色和平調(diào)查發(fā)現(xiàn)，平均每單外賣會(huì)消耗3.27個(gè)一次性塑料餐盒（杯）。以美團(tuán)為例，美團(tuán)外賣是國內(nèi)最大的外賣平臺。去年7月27日，美團(tuán)網(wǎng)創(chuàng)始人王興在微博發(fā)文稱，美團(tuán)外賣單日完成訂單數(shù)量突破3000萬。就此推算，僅美團(tuán)外賣一家，日訂單就能消耗超過9000萬個(gè)一次性塑料包裝。
對于外賣行業(yè)存在的問題，新政提出，全國范圍餐飲行業(yè)將在2020年底禁止使用不可降解一次性塑料吸管；從地級城市到區(qū)縣，餐飲堂食服務(wù)將逐步禁止使用不可降解一次性塑料餐具。到2025年，地級以上城市餐飲外賣領(lǐng)域，不可降解的一次性塑料餐具消耗強(qiáng)度下降30%。
2017年9月，環(huán)保組織重慶綠聯(lián)會(huì)起訴餓了么、美團(tuán)和百度外賣三家平臺，理由是外賣產(chǎn)生的垃圾造成了嚴(yán)重的環(huán)境破壞，要求三家平臺為此承擔(dān)責(zé)任。此后，美團(tuán)與餓了么相繼在下單確認(rèn)頁添加了“無需餐具”備注選項(xiàng)，并制定了中長期的環(huán)保計(jì)劃，但效果并不顯著。
餓了么相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》：“我們雖然能夠倡導(dǎo)商戶減少使用一次性塑料餐盒、倡導(dǎo)用戶選擇無需餐具，倡導(dǎo)用戶餐后進(jìn)行正確的垃圾分類，但始終不能夠以強(qiáng)制手段制約商戶和用戶。”
“目前，國家還沒有出臺專門的法律法規(guī)，電商平臺不能強(qiáng)制商家使用何種包裝制品，也無權(quán)通過協(xié)議的方式強(qiáng)制推動(dòng)使用環(huán)保塑料制品。”京師杭州電子商務(wù)法律事務(wù)部副主任郭虎告訴《中國新聞周刊》。
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